Rezension zu "Europarecht. Lexikon zentraler Begriffe und Themen"
von Burkhard Schöbener (ed.). Heidelberg, C.F. Müller 2019.
14. Februar 2019
urn:nbn:de:hbz:38-89643
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Das von B. Schöbener herausgegebene Lexikon schließt sich an das Lexikon zum Völkerrecht (2014) an, indem es zentrale Begriffe des Europarechts stichwortartig erläutert. Es unterscheidet sich daher naturgemäß von den für Studenten üblichen Lehrbüchern und Kommentaren und ist somit an einen breiteren Leserkreis in der Öffentlichkeit gerichtet. Die Nützlichkeit eines solchen Unterfangens ist angesichts wachsender Europaverdrossenheit und den bevorstehenden Europawahlen unbestreitbar, die Schwierigkeiten gleichwohl unverkennbar:
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Welches sind die „zentralen Begriffe“ des Europarechts und wie sind sie angesichts des begrenzten Umfangs (855 Seiten) jeweils angemessen zu behandeln? Dies ist eine redaktionelle Frage der Schwerpunktsetzung, die mit 136 Stichworten die wohl wichtigsten Themen des heutigen Europarechts erfasst. Sie muss freilich mit z.T. knappen Seitenvorgaben auskommen (z.B. Gerichtsorganisation „Europäisches Gericht (EuG)“, „Europäischer Gerichtshof (EuGH)“ je ca. 6 Seiten; „Europäische Konvention für Menschenrechte (EMRK)” 5 Seiten), während die materiellen Politikfelder meist ausreichend berücksichtigt werden (z.B. Beihilfen 18 Seiten; Dienstleistungsfreiheit 10 Seiten; Warenverkehrsfreiheit 12 Seiten).
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Vergeblich sucht man freilich das Stichwort „Landwirtschaft“ oder „Agrarpolitik“ im Sachverzeichnis, das angesichts seiner enormen Bedeutung für die Entwicklung der EWG/EG eine Erläuterung verdient hätte; dagegen wird die Fischereipolitik unter „Regulative Politiken“ (Rn. 685) erfasst. Ob allerdings die Welthandelsorganisation (WTO) in einem Lexikon des Europarechts unbedingt behandelt werden sollte - oder nicht eher in einem Lexikon des Völkerrechts - mag angesichts der enormen Komplexität zweifelhaft sein, auch wenn die Aktualität angesichts politischer Versuche, die Errungenschaften einer freien Welthandelsordnung zu leugnen oder zurückzudrängen, kaum bestreitbar ist.
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Verdienstvoll ist der weite definitorische Rahmen des „Europarechts“ im vorliegenden Werk, der nicht nur das Europarecht im engeren Sinn, sondern auch im weiteren Sinn behandelt (Hobe, Rn. 753 ff), also vor allem „Europarat“ (Breuer, Rn. 726 ff), „Europäische Freihandelsassoziation (EFTA)“ (Oehl, Rn. 844 ff) oder „Europäischer Wirtschaftsraum (EWR)“ (Oehl, Rn. 1778 ff).
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Da hier nicht die einzelnen Stichworte kommentiert werden können, seien einige herausgegriffen, die von grundsätzlicher Bedeutung und /oder politischer Aktualität sind.
Eine für die Europäische Union zentrale Frage ist das legitimatorische Prinzip der Demokratie, die in der wissenschaftlichen wie zunehmend auch politischen Diskussion eine überragende Rolle einnimmt. Schlägt man im Lexikon nach, wird man direkt auf das Stichwort verwiesen (Hobe, Rn. 504 ff), das das unionsrechtliche Verständnis mit repräsentativer Demokratie, Teilhaberechten der Unionsbürger, Offenheit und Bürgernähe entfaltet, das vielfach beschworene „demokratische Defizit“ erläutert und die erfolgten Verbesserungen im Lissabonner Vertrag zutreffend aufführt. Indes dürfte kaum eine Erweiterung der parlamentarischen Befugnisse das Subsidiaritätsprinzip gefährden (Rn. 524), sondern eine Übertragung von Kompetenzen im Bereich der geteilten Kompetenzen, an denen - je nach Kompetenzbereich - das Parlament zu beteiligen wäre; dies liegt vielmehr an der „Durchsetzungsschwäche“ des Subsidiaritätsprinzips (s. Hinweis bei Kempen, Rn. 2778, wobei Deutschland mit 1,4% unter dem Durchschnitt der Subsidiaritätsrügen liegt).
Fündig wird man aber auch bei dem Stichwort „Strukturprinzipien“ (Vosgerau, Rn. 1144 ff), das der deutschen Staatsrechtslehre zu entstammen scheint. Zutreffend weist der Autor auf den unionsgerechten „verfahrensmäßigen“ statt „sachlegitimatorischen“ Demokratiebegriff und das immanente Dilemma einer unerfüllbaren gleichheitsgerechten Repräsentation hin, wenn man ein noch arbeitsfähiges Parlament erhalten will (Rn. 1174 f.).
Kompensatorische Überlegungen in der politikwissenschaftlichen Diskussion über einen möglichen Ausgleich durch eine zweite Kammer der Parlamente mit echten Beteiligungsrechten oder stärkere Beteiligung der Regionen werden nicht angesprochen, auch wenn dies die ohnehin schon komplexe Struktur der EU noch verstärken dürfte. Die seit dem Lissabonner Vertrag eingereichten bzw. abgeschlossenen Bürgerinitiativen auf der Basis von Art. 11 Abs. 4 EUV dürften ebenfalls kein echtes Ausgleichsventil schaffen (Pabst, Rn. 476). Der Gedanke der in zahlreichen Mitgliedsstaaten bestehenden, von Bürgern einzubringenden Gesetzesinitiativen mit der Verpflichtung der Befassung der Parlamente erscheint dennoch erwägenswert, was unionsrechtlich freilich ein Gesetzesinitiativrecht des EU-Parlaments voraussetzt; immerhin wäre eine obligatorische Befassung der Kommission als Trägerin des Initiativrechts denkbar.
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Ein anderes politisch hochsensibles Feld ist das Migrations- und Asylrecht der EU, das in dem Stichwort „Aufenthalts-, Ausländer- und Asylrecht“ mit recht deutscher Begrifflichkeit abgehandelt wird (Schiffbauer, Rn. 158 ff). Die Aufenthaltstitel bestimmen sich maßgeblich nach nationalem Recht, sofern der unionsrechtliche Rahmen eingehalten wird (Visumspflicht; Richtlinien zur Erwerbstätigkeit, Schengen-Regime und Frontex). Im Bereich des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) werden die unionsrechtlich vorgeprägten Regelungen aufgrund der Qualifikationsrichtlinie, der Asylverfahrensrichtlinie wie der Aufnahmerichtlinie und der Verordnung 603/2013 (EU) zur Einrichtung des Fingerabdruck-Identifizierungssystems (EURODAC) hinreichend deutlich; der Familiennachzug hätte vielleicht noch Erwähnung verdient. Der Reformbedarf von Dublin III wird zu recht angemahnt (Rn. 195), wobei sich dies angesichts der Widerstände etlicher Mitgliedsstaaten gegen eine solidarische Verteilung nach nachvollziehbaren Kriterien als außerordentlich schwierig erweist.
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Die währungsrechtlichen Stichworte („Europäische Wirtschafts- und Währungsunion (WWU)“; „Europäischer Stabilitätsmechanismus (ESM)“, „Europäische Zentralbank (EZB)“; „Fiskalvertrag“) werden in bewährter Manier von U. Häde behandelt. Er bemerkt zu recht, dass die asymmetrische Ausgestaltung der WWU „Ausdruck des Erreichbaren“ und eine integrationspolitisch motivierte Entscheidung war (Rn. 3226). Er weist auf den schmalen Grat der Unionsorgane hin, auf dem sich diese zu einer Vertiefung der WWU angesichts mitgliedstaatlicher Verfassungsrechtsprechung bewegen können; ob das Lissabon-Urteil hier schon der Weisheit letzter Schluss ist, mag dahinstehen. Immerhin liegen interessante Vorschläge Frankreichs zur Einführung eines Eurozonen-Budgets, eines Finanzministers, wie des Ausbaus des ESM zu einem echten Währungsfonds auf dem Tisch (Rn. 3231), der freilich die Option einer „Haftungsgemeinschaft“ als Folge des Bail-out-Verbots (Art. 125 EUV) vermeiden muss.
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Der „Brexit“ erhält zwar (noch) kein eigenes Stichwort, was angesichts der zeitlichen Vorgaben der Publikation verständlich erscheint, wird aber doch im Rahmen des Austritts (Art. 50 EUV) relativ ausführlich mitbehandelt (Knauff, Rn. 272 ff). Anders als der Autor – in Übereinstimmung mit Rat und Kommission im Vorlageverfahren eines englischen Gerichts - annimmt, hat der EuGH jedoch die einseitige Rücknahme der Austrittserklärung mit beachtlichen Argumenten unter Betonung der souveränen Entscheidung des Mitgliedsstaats wie auch unter Hinweis auf Art. 65 und 68 der Wiener Vertragsrechtskonvention (WVK) für zulässig erklärt (EuGH, C 621/18 vom 10.12.2018); dies könnte in einer 2. Auflage korrigiert werden.
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Stichworte, die die Verfassungssouveränität und -identität betreffen, sind mit der gebotenen Gründlichkeit bearbeitet (Irmscher, Rn. 72 ff; Kempen, „Integrationsgewalt“, Rn. 1930 ff und „Integrationskontrolle“, Rn. 1947 f.). Hier wird auch die Frage der Verfassungsidentität anhand der jüngeren Rechtsprechung des BVerfG (BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juni 2009, sog. Lissabon-Urteil sowie BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 21. Juni 2016, sog. OMT-Urteil (Outright Monetary Transactions)) aufgeworfen und zutreffend ein deutscher „Sonderweg“ der Verfassungskontrolle verneint, da auch andere Verfassungsgerichte dem BVerfG im Kern folgen (z.B. tschechisches, polnisches, spanisches, französisches, irisches oder dänisches Verfassungsgericht bzw. Supreme Courts), die Diktion aber zumeist doch etwas zurückhaltender ist (z.B. polnisches Lissabon-Urteil).
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Um noch ein aktuelles Stichwort aus dem Bereich des Wirtschaftsrechts aufzugreifen, ist auch das „Internationale Investitionsrecht“ aufgenommen, das angesichts der zahlreichen Intra-EU-Verträge (ca. 200) wie der wachsenden Bedeutung der EU-Drittstaatsabkommen (Umfassendes Wirtschafts- und Handelsabkommen EU-Kanada, kurz CETA; Freihandelsabkommen EU-Japan, kurz EPA) eine ausreichende Würdigung erfährt (Schöbener, Rn. 1979 ff). Die Gefahren einer zu weitgehenden Abschirmung des Unionsrechts nach dem Achmea-Urteil des EuGH vom 6.3.2018 werden zu Recht thematisiert (Rn. 1995).
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Das Lexikon bietet somit neben den „klassischen“ Bereichen der Verkehrsfreiheiten, des Kartell- und Beihilfenrechts, der Organe und Institutionen wie der Rechtsgrundsätze genügend aktuelle Stichworte zum Nachschlagen, über die man sich relativ schnell und zuverlässig orientieren kann.
Warum allerdings bei manchen Literaturhinweisen im Vorspann zahlreiche, z.T. ältere, Aufsätze zitiert werden, aber aktuelle Handbücher oder Monographien fehlen (z.B. der Kommentar zur Europäischen Grundrechtecharta (GRCh) von Stern/Sachs aus dem Jahr 2014 oder zur Rechtsangleichung die inzwischen erschienenen Habilitationsschriften von M. Kau, Rechtsharmonisierung, 2016 bzw. von E. J. Lohse, Rechtsangleichungsprozesse in der Europäischen Union, 2017), erscheint mangels eines Hinweises an geeigneter Stelle nicht ganz einsichtig.
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Gleichwohl ist das Nachschlagewerk in seiner kompakten Diktion zur ersten Information des am Europarecht interessierten Lesers ausdrücklich zu empfehlen.
Burkhard Schöbener (ed.)
Europarecht. Lexikon zentraler Begriffe und Themen.
Heidelberg, C.F. Müller 2019. ISBN: 978-3-8114-5856-7.